Foto: Sang Hyun Cho / Pixabay

Praegune valitsuskoalitsioon ähvardab keerata odavat populaarsust jahtides korraliku käru Eesti kohtusüsteemile, kuid opositsiooni võimuses on see plaan põhja lasta, kirjutab Telegramile poliitikavaatleja Andres Laiapea.

Teisipäeval hakkab Riigikogu põhiseaduskomisjon arutama valitsuse poolt algatatud eelnõu, millega tahetakse muuta kõrgemate riigiteenijate ametipalkade seadust (KRAPS), et piirata ajutiselt nende palkade kasvu. Tegemist on suuresti sümboolse sammuga, mis peaks näitama solidaarsust ülejäänud rahvaga. Riigikogulaste endi kohta see küll ei käi, sest neile on kavas teha erand, et palkade kasv saaks jätkuda senise korra alusel, kuid ministrite palgarallile pandaks plaanitava muudatusega päitsed pähe.

Mis võiks olla selles halba, kui eelarvekärbete vajalikkusest rääkiv valitsus soovib piirata ka enda liikmete oodatavat palgakasvu? Minu arvates mitte midagi. Sümboolse sammuna oleks see praegu tõesti ajakohane. Paraku ei puuduta see eelnõu aga ainult valitsuse liikmeid. Kõige problemaatilisem on see, et minna tahetakse ka kohtunike palkade kallale.

Kui rahandusminister Mart Võrklaev (Reformierakond) kõnealuse eelnõu septembris kooskõlastusringile saatis, jättis ta arvamuste avaldamiseks ainult ühe nädalavahetuse, kuid sellestki piisas, et ajada kohtunikud tagajalgadele. Riigikohtu esimehe ülesandeid täitev Ivo Pilving kirjutas ministrile, et Riigikohus seda eelnõu ei toeta. “Eelnõul oleks ulatuslikud negatiivsed mõjud kohtusüsteemi, aga ka prokuratuuri, kokkuvõttes õigusriigi toimimisele,” leidis Pilving.

Milles siis probleem? Mida üldse plaanitakse?

KRAPS sätestab, et kõrgemate riigiteenijate palgamäärad on indekseeritud. See tähendab, et nende kasv toimub igal aastal automaatselt, võttes arvesse tarbijahinnaindeksi ja sotsiaalmaksu pensionikindlustuse osa laekumise aastast kasvu. Valitsuse algatatud eelnõuga soovitakse sellest tulenevat palkade kasvu järgmise nelja aasta jooksul ajutiselt piirata, et see oleks poole võrra väiksem kui praegu kehtiva korra alusel. Valitsuse kava kohaselt taastuks senine palkade arvutamise kord 2028. aasta 1. aprillist, tuues siis vahepealsete piirangute tõttu kaasa hüppelise palgakasvu.

Praktikas tähendab see seda, et hetkel kehtiva korra alusel kasvaks vastavate isikute palk 2024. aastal praeguste prognooside kohaselt 11%, 2025. aastal 6,9%, 2026. aastal 5,6% ja 2027. aastal 4,5%. Valitsuse algatatud eelnõu vastuvõtmisel oleks need numbrid poole väiksemad, kuid 2028. aastal kasvaks palk lausa 17%.

Riigikohtunik hoiatas negatiivsete tagajärgede eest

“Eelnõus käsitletud riigiteenijate nominaalpalga kasvu peatamine toob inflatsiooni tingimustes 2027. aastaks kaasa kohtunike, samuti nendega seotud kohtujuristide ja kohtunikuabide palga tegeliku väärtuse langemise ca 15% võrra,” märkis Pilving rahandusministrile saadetud kirjas. “Pärast 2028. aastat palga kasvutempo küll taastub, kuid vahepealse alaindekseerimise mõjud säilivad.”

Pilving tõi välja, et eelnõu koostamisel on rikutud ulatuslikult õigusloome head tava. “Korrektne mõjuanalüüs puudub ning eelnõu saadeti kooskõlastamisele vaid näiliselt – reedese tööpäeva lõpus, oodates vastust järgmise tööpäeva lõunaks. Mingit objektiivset kiirustamise vajadust eelnõuga ei ole, sest riigieelarve pingelisele seisule juhtisid valitsuskoalitsiooni osapooled tähelepanu juba pool aastat tagasi,” leidis riigikohtunik.

“Eelnõu põhjendatakse üldsõnaliselt riigieelarve raske olukorraga. Riigikohus ei saa teha parlamendi ja valitsuse eest poliitilisi valikuid, küll aga meenutada, et põhiseaduses nõutavate sõltumatusgarantiide vähendamine saab olla vaid viimane abinõu eelarvetasakaalu saavutamiseks,” rõhutas ta samas. “Kohtunike palk seotigi KRAPS-i indeksiga selleks, et see ei alluks pelgalt päevapoliitikale.”

Pilving juhtis tähelepanu sellele, et varasematel aastatel on kaotatud kõik muud kohtunike sõltumatuse tagatised (kohtuniku vanaduspension, väljateenitud aastate pension, staažitasud jms), õigustades seda just stabiilselt indekseeritava palgaga. “Kvalifitseeritumad ja seeläbi tööturul hinnatumad kohtunikud ei pruugi jääda ootama järgmisi kärpeid, vaid võivad lahkuda advokaadibüroodesse või mujale erasektorisse. Alamehitatud, madalama kvalifikatsiooniga ning nõrgemate tagatistega kohtunikkonna võime tasakaalustada teisi võimuharusid ja õigust korrakohaselt jõustada nõrgeneb,” muretses Pilving.

“Kõrgemate teadmiste ja ametioskustega kohtunikel ei ole keeruline leida erialast tööd väljaspool kohtusüsteemi, eelkõige erasektoris,” selgitas ta rahandusministrile. “Palk, mis ei kasva samas tempos inflatsiooni ja üldise palgakasvuga, tegelikult väheneb. /—/ Palgaindeksi kärpimine poole võrra tähendab järgnevatel aastatel kohtuniku palga ostujõu ja kohtusüsteemi kui tööandja konkurentsivõime veelgi suuremat ja üha süvenevat mahajäämust inflatsioonitempost.”

“Eelnõu ei loo kohtunikele kindlust, et alates 2028. aastast hakatakse nende ametipalka tegelikkuses arvutama kärpimata baastaseme alusel. Isegi kui 2028. aastal pöördutakse kohtunike ametipalga arvestamisel tagasi KRAPS indeksi juurde, ei kompenseeri see faktilist palgakärbet vahepealsetel aastatel,” märkis Pilving, rõhutades ühtlasi, et arvestades juba lähiaastateks prognoositavat pensioneeruvate kohtunike suurt hulka, kahjustab palgatingimuste destabiliseerimine sobivate kandidaatide leidmist kohtunikukonkurssidele.

“Perioodil 2023–2028 on juba tekkinud või tekib õigus pensionile jääda 65-l kohtunikul 254-st,” selgitas Pilving. “Konkursside nõrgenemise tendentsi oleme Eesti õigushariduse probleemide valguses viimaste aastatel juba niigi täheldanud – on reaalseid näiteid sobiva kandidaadi puudumise tõttu luhtunud konkurssidest ja kohtunikueksami sooritajate ebarahuldavast tasemest. /—/ Kavandatavat meedet esitatakse ajutisena, kuid tegelikult on selle mõju kohtusüsteemile alaline. Kärpeaastatel kohtutesse kandideerimisest loobunud või sealt lahkunud inimestest jääb kohtusüsteem tõenäoliselt ilma alaliselt.”

Kohtunike ühing ähvardas pöörduda kohtu poole

Veelgi teravamalt väljendus ministrile saadetud kirjas Eesti Kohtunike Ühingu (EKoÜ) esinaine Anu Uritam. “Olukorras, kus riik sõnamurdlikult muudab seadusega tagatud palkade indekseerimist, kuid ei taasta varasemaid sotsiaalseid tagatisi, võib tegemist olla õiguskindluse põhimõtte olulise riivega,” märkis tema. “Tekkinud olukorras ei saa EKoÜ välistada võimalust, et kohtunikel tuleb oma õiguste kaitseks pöörduda kohtu poole.”

Uritam pidas kahetsusväärseks, et muudatuste planeerimisel ei ole arvestatud EKoÜ varasema pöördumisega ega edastatud seda eelnõu neile isegi kooskõlastamiseks, et küsida kohtunikke ühendava organisatsiooni arvamust. “Kuigi EKoÜ mõistab riigieelarvega seonduvat keerulist olukorda, ei saaks Eesti kohtunike vähest arvu arvestades ametipalkade indekseerimise muutmine omada riigieelarvele sisulist ega märkimisväärset mõju,” kirjutas Uritam.

“Rahalise mõju puudumist on möönnud rahandusminister, kelle hinnangul võiks pigem olla tegu olulise signaaliga avalikkusele,” lisas ta samas. “EKoÜ on jätkuvalt seisukohal, et kohtunike ametipalkade indekseerimise muutmine ei saaks olla selliseks avalikkusele suunatud sõnumiks, mis näitaks avaliku sektori solidaarsust eraettevõtetega keeruliseks muutunud majanduslikus olukorras. Indekseerimine tagab üksnes selle, et kohtunike palk säilitab oma suhtelise positsiooni üldise ühiskonna palgatasemega.”

“Eesti kohtunikud on varasemalt pikkade ajaperioodide jooksul olnud sunnitud töötama olukorras, kus nende ametipalgad ei arvestanud inflatsiooni ega elukalliduse tõusu. Selline olukord ei ole pälvinud avalikkuse tähelepanu tunnustamist vääriva lahendusena, kuid on negatiivselt mõjutanud kohtunikuna töötavaid inimesi ning neid, kes palkadega seotud probleemide tõttu loobusid kohtunikuametisse astumisest,” kirjutas Uritam.

“Ametipalkade indekseerimise näol ei ole sisuliselt tegemist mitte palga suurendamisega, vaid elukalliduse tõusu arvestava muudatusega, mille tulemusena tagatakse kohtunikele kaitse ametipalga pideva vähenemise eest,” märkis kohtunike ühingu esinaine. “Selline kaitse on seadusega tagatud pärast pikki aastaid kestnud palkade külmutamist ning sellele järgnenud palga vähendamise kaasa toonud indekseerimist.”

“Kordame, et koos kõrgemate riigiteenijate ametipalkade seaduse kehtestamisega kaotati kõik varasemad kohtunike seaduses ette nähtud sotsiaalsed tagatised, sealhulgas ametipensionid. Uue seadusega ette nähtud ametipalk, mis oli seotud Riigikogu liikme ametipalgaga ning kuulus iga-aastaselt indekseerimisele ehk millega oli tagatud kaitse elukalliduse tõusu vastu, pidi kohtunikele kompenseerima muude tagatiste kaotuse,” meenutas Uritam.

Kohtunike ühingu esinaine pidas kahetsusväärseks, et selle eelnõu koostamisel puudus igasugune sisuline analüüs küsimuses, kuidas võib palkade indekseerimise muutmine mõjutada kohtusüsteemi toimimist. “Eesti kohtusüsteemis on lähimate aastate jooksul toimumas oluline põlvkonnavahetus, kus aastatel 2023–2026 võib pensionile siirduda 51 kohtunikku (ligikaudu 20% kohtunike koguarvust),” kirjutas ta ministrile. “Paraku ei ole vabanenud ametikohti enam võimalik alati täita, mitmed konkursid on luhtunud ametikohta taotlevate kandidaatide vähesuse tõttu.”

“EKoÜ liikmete seas läbi viidud küsitlused näitavad, et sotsiaalsete tagatiste puudumine on ka ametis olevate kohtunike hinnangul oluliseks demotiveerivaks teguriks. Lisaks on kohtute pidev töökoormuse suurenemine kaasa toonud olukorra, kus suur hulk kohtunikke kaalub või on kaalunud ametist lahkumist enne pensioniea saabumist,” märkis Uritam. “Sõltumatu ning järjekindlalt toimiva kohtusüsteemi olemasolu on vältimatult vajalik demokraatliku õigusriigi säilimiseks. Kohtusüsteem ei saa toimida ilma pikaajaliselt töötavate, kvalifitseeritud ja oma tööle pühendunud kohtuniketa.”

Justiitsministeeriumgi ei jätnud märkusi tegemata

Justiitsministeerium andis rahandusministeeriumis koostatud eelnõule küll kooskõlastuse, ent lisas seda tehes mõned märkused. Jättes kõrvale normitehnilised ja keelemärkused, võib tuua siinkohal välja, et täiendada paluti eelnõu seletuskirjas toodud võrdsuspõhiõiguse riive analüüsi. “Kuivõrd praeguseni on KRAPS järgi palgakasv kogu sihtrühmale ühetaoline, kuid edaspidi hakatakse eristama kahte gruppi, kusjuures ühte gruppi koheldakse mõnevõrra ebasoodsamalt, siis tuleb seda põhiseaduse (PS) §-s 12 riivet põhjendada, esitades seletuskirjas põhiseaduspärasuse analüüs,” rõhutas ministeerium oma arvamuses.

Nimelt kuulutatakse eelnõu seletuskirjas, et põhiseaduslike institutsioonide tippjuhtide (v.a peaminister) palkade indekseerimist ei muudeta, sest nii on poliitiliselt otsustatud. “Seega on ka Riigikohtu esimehe ametipalk välja tõstetud kavandatavatest muudatustest. Sellega kaasneb omakorda PS § 12 riive ehk võrdse kohtlemise riive võrreldes teiste kohtunikega,” tunnistatakse samas.

“Riigikohus on leidnud, et sisulise võrdsuse idee kohaselt tuleb võrdseid kohelda võrdselt ja ebavõrdseid ebavõrdselt. Kuid mitte igasugune võrdsete ebavõrdne kohtlemine pole võrdsusõiguse rikkumine. Keeldu kohelda võrdseid ebavõrdselt on rikutud, kui kaht isikut, isikute gruppi või olukorda koheldakse meelevaldselt ebavõrdselt. Meelevaldseks saab ebavõrdset kohtlemist lugeda siis, kui selleks ei leidu mõistlikku põhjust,” kommenteeris seda justiitsministeerium. “Kui on olemas mõistlik ja asjakohane põhjus, on ebavõrdne kohtlemine seadusloomes põhjendatud. Võrdsuspõhiõiguse riive eesmärk on legitiimne, kui ebavõrdseks kohtlemiseks on mõistlik ja asjakohane põhjus.”

Riigikohtu esimehe ülesandeid täitev Pilving tõi enda kirjas välja, et “kohtunike palga de facto vähendamine võib lühiajaliselt ülemäärase eelarvepuudujäägi vähendamiseks tulla kõne alla, kui sarnaseid meetmeid rakendatakse mh seadusandliku-, täitev- ja kohtuvõimu esindajate suhtes. Praegune eelnõu neile tingimustele ei vasta. Meede on pikaajaline, alalise järelmõjuga ning kaotab tasakaalu iseäranis Riigikogu liikmetega, ehkki PS § 75 ei takista nt Riigikogu liikmete kuluhüvitiste vähendamist. Kui KRAPS-i indeks vajaks põhimõttelist korrigeerimist, tuleks seda läbimõeldult teha ühetaoliselt kõiki institutsioone puudutavalt, jõustades muudatuse pärast Riigikogu järgmisi valimisi.”

“Kuigi kohtunikke koheldaks eelnõus ministritega, sh peaministriga õiguslikult samaväärselt, on muudatuse faktiline mõju kohtunikele märksa intensiivsem,” märkis Pilving. “1) ministrid pole ametis eluaegselt, vaid suhteliselt lühiajaliselt; 2) ministri palk ei ole peamine motivaator valitsuse liikmeks asumisel; 3) ministritel on ka muid olulisi ametihüvesid; 4) ministri ameti lühiajalisus võimaldab hõlpsamalt jätkata muu tulu teenimist, nt investeeringutest. Samuti on Riigikogu liikmetel, kelle palk jääb puutumata, kõrvaltulu teenimise võimalused.”

Samale asjaolule juhtis tähelepanu ka kohtunike ühingu esinaine Uritam. “Sisulise rahalise mõju puudumist võib järeldada asjaolust, et eelnõu kohaselt on tehtud kavandatava muudatuse osas hulgaliselt erandeid, sealhulgas Riigikogu liikmetele, Eesti Panga nõukogu liikmetele, Vabariigi Presidendile ning teistele põhiseaduslikele institutsioonidele,” kirjutas ta ministrile. “Samas tuleb arvestada, et senini on säilinud kõik kohtute seaduses kohtunikele ette nähtud ametikitsendused. Need ametikitsendused ei võimalda kohtunikel erinevalt teistest avaliku sektori teenistujatest ja töötajatest ning erasektoris töötavatest inimestest näiteks kindlustada oma vanaduspõlve läbi aktiivse investeerimise või teha paljusid muid rahalise sõltumatuse tagamiseks vajalikke toiminguid.”

Kokkuvõtteks

Riigikogu põhiseaduskomisjon hakkab teisipäeval arutama valitsuse algatatud eelnõu, millega tahetakse piirata lähiaastatel kõrgemate riigiteenijate palkade kasvu. Kavandatav muudatus ei puuduta riigikogulasi ega põhiseaduslike institutsioonide juhte (va. peaminister). See tähendab, et kärpest pääseksid ka president, riigikontrolör, õiguskantsler ning Riigikohtu esimees, aga ka Eesti Panga nõukogu liikmed.

Avalikkusele esitletakse kavandatud muudatust sümboolse sammuna, millega Kaja Kallase kärpevalitsus väljendab solidaarsust ülejäänud ühiskonnaga, kuid lisaks ministritele puudutab see Riigikohtu liikmeid, ringkonna-, maa- ja halduskohtute kohtunikke, riigi peaprokuröri ning kõiki prokuratuuri ja kohtusüsteemi töötajaid, kelle palgad on seotud seaduses nimetatud kõrgemate riigiteenijate palkadega.

Vaatamata sellele, et rahandusministeerium jättis eelnõud kooskõlastusringile saates selle kohta arvamuse avaldamiseks väga vähe aega, jõudsid Riigikohtu ja Eesti Kohtunike Ühingu esindajad tuua selgelt välja kavandatud muudatuse võimalikud negatiivsed tagajärjed ja juriidilised küsitavused. Põhiseaduses sätestatud võrdse kohtlemise põhimõtte riivet tunnistatakse isegi eelnõu seletuskirjas. Justiitsministeerium juhtis tähelepanu vajadusele selle vajalikkust paremini põhjendada.

“Palgakasvu vähenemise läbi saavutatud kulude kokkuhoid võimaldab parandada riigi eelarvelist seisu ning kuigi tegu on ühe kärpemeetmega, millelt saavutatav kokkuhoid üksi ei mõjuta märkimisväärselt riigi eelarvelist seisu, on teiselt poolt selge, et solidaarsuspõhimõtte alusel väikesed kokku hoitavad summad paljudes valdkondades võimaldavad hoida ära suuri kärpeid üksikutes valdkondades, mis võivad omada neile valdkondadele halvavat mõju,” kirjutatakse eelnõu seletuskirjas. Kohtunike hinnangul ei ole aga arvestatud seda olukorda, mis Eesti kohtusüsteemis praegu järelkasvu osas valitseb.

Hoolimata vähimalgi määral kohtunike kriitikast saatis valitsus selle eelnõu parlamendi menetlusse. Opositsioon võiks teha nüüd Riigikogus ettepaneku muuta seda selliselt, et kohtunike palkade indekseerimine jätkub senise korra alusel, kuid valitsuse liikmete palkade osas peatatakse see järgnevaks neljaks aastaks täielikult. Kui koalitsioon seda ei toeta, siis saab süüdistada võimupoliitikuid ebasiiruses ja Eesti kohtusüsteemi kahjustamises. Kui mõnele ministrile hakkab järsku tunduma, et selline muudatus rikuks tema põhiseaduslikke õigusi, siis võib ta ju pöörduda selle vaidlustamiseks kohtu poole.

Andres Laiapea